ULD
Nachricht vom 30.03.2005

Bewertung durch das Unabhängige Landeszentrum für Datenschutz Schleswig-Holstein (ULD)
Nach vorläufiger Zulassung des Kontodaten-Abfrageverfahrens durch das Bundesverfassungsgericht
Gesetzgeber muss handeln

Am 22.03.2005 entschied das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) in Karlsruhe, dass die vom 1. April 2005 an gesetzlich vorgesehene Kontodaten-Abfrage durch Finanzbehörden und Sozialleistungsträger in Betrieb gehen kann. Das Gericht lehnte Anträge der Volksbank Raesfeld im Münsterland sowie eines Anwalts und Notars auf eine einstweilige Anordnung gegen das neue Gesetz ab (B.v. 22.03.2005, Az. 1 BvR 2357/04 und 1 BvQ 2/05). Die eigentlichen Verfassungsbeschwerden, die auch von einer Bezieherin von Wohngeld und von einem Sozialhilfeempfänger eingelegt worden sind, muss das Gericht noch entscheiden. Das Hauptsacheverfahren wird voraussichtlich erst im Jahr 2006 abgeschlossen.

Durch das „Gesetz zur Förderung der Steuerehrlichkeit“ erhalten Finanzbehörden sowie Sozialämter, BAFöG-Stellen, Arbeitsagenturen und weitere Sozialleistungsträger die Befugnis, auf die Stammdaten von sämtlichen ca. 500 Mio. Bankkonten und Wertpapierdepots in Deutschland u.U. in automatisierter Form zuzugreifen. Abrufbar sind Adresse, Geburtsdatum, die Nummern sämtlicher Bankkonten, Wertpapierdepots und Bausparverträge bei allen Instituten, Verfügungsberechtigungen sowie Datum von Eröffnung und Abschluss der Konten. Auf die Kontenstände und -bewegungen kann auf diese Weise nicht zugegriffen werden. Erst in einem zweiten Schritt müssen diese Daten direkt bei den Banken abgefragt werden.

In seiner ausführlichen 29-seitigen Entscheidung betont das Bundesverfassungsgericht, dass durch das Gesetz eine Ermittlung „ins Blaue hinein“ durch einen „anlasslosen rasterhaften Abgleich aller Konten“ ausgeschlossen sei. Die Abweisung des Antrags erfolgte mit der Begründung, die individuellen Nachteile für die Kläger müssten hinter den Nachteilen zurücktreten, die beim Nicht-In-Kraft-Treten des Gesetzes für die Allgemeinheit zu erwarten wären. Mit Blick auf die Banken betonte das BVerfG, eine Verletzung des vertraglichen Vertrauensverhältnisses zu den Kunden sei „nicht zu befürchten“, denn die Bank handele gegenüber ihren Kunden „nicht treuwidrig, wenn eine Behörde kraft gesetzlicher Ermächtigung ohne Kenntnis und Mitwirkung der Bank automatisiert Daten abruft“. Der Erlass einer einstweiligen Anordnung hätte, so das Gericht, den Behörden vorläufig ein Instrument genommen, das „zum gleichmäßigen Vollzug von Abgaben- und Sozialleistungsgesetzen beitragen“ solle: „Die Gleichmäßigkeit der Erhebung von Steuern und Sozialversicherungsbeiträgen sowie die Verhinderung des unberechtigten Bezugs von Sozialleistungen sind gewichtige Gemeinwohlbelange“.

Das BVerfG hat offensichtlich dem Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nur deswegen nicht stattgegeben, weil sich das Bundesfinanzministerium mit einem Erlass vom 10.03.2005 selbst Einschränkungen und Zurückhaltung bei der Anwendung des Gesetzes auferlegt hat. Bedenken der Beschwerdeführer aufgreifend, dürfen demnach Abrufe von Konten nur vorgenommen werden, wenn sie unabweisbar notwendig sind. Der Abruf des Sachbearbeiters muss von einem höherrangigen Bediensteten der jeweiligen Behörde genehmigt werden. Schon zuvor war zugesagt worden, die Betroffenen nachträglich über erfolgte Anfragen zu unterrichten.

Das Gesetz selbst erlaubt dagegen die heimliche Kontenabfrage. Die Entscheidung über die Abfrage wird vom Gesetz dem Sachbearbeiter überlassen. Allein die Nachbesserungen per Erlass haben bewirkt, dass das Gesetz nicht sofort gekippt wurde. Dies hat das BVerfG in seiner Begründung an mehreren Stellen unzweifelhaft durchblicken lassen. Die möglichen Mängel des Gesetzes würden durch den Anwendungserlass „derart abgemildert, dass eine einstweilige Anordnung durch das Bundesverfassungsgericht vor der Entscheidung über die Verfassungsbeschwerden nicht geboten“ sei.

Die Richter stellten heraus, dass die Gesetzgebungskompetenz immer noch beim Parlament und nicht bei den Gerichten liegt: „Das Bundesverfassungsgericht darf von seiner Befugnis, das In-Kraft-Treten eines Gesetzes zu verzögern, nur mit größter Zurückhaltung Gebrauch machen“. Denn „der Erlass einer solchen einstweiligen Anordnung ist stets ein erheblicher Eingriff in die Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers“. Der erste Senat des BVerfG betonte, dass der Ausgang der Verfassungsbeschwerden im Hauptsacheverfahren „offen“ sei, da diese weder „von vornherein unzulässig“ noch „offensichtlich unbegründet“ seien.

Vorerst können die Behörden noch nicht auf die 500 Mio. Kontendaten wegen technischer Probleme direkt vollautomatisch zugreifen. Das Bundesamt für Finanzen (BfF), eine dem Finanzministerium unterstellte Bundesbehörde, konnte sich nicht mit der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungen (BAFin) und dem Zentralen Kreditausschuss (ZKA) rechtzeitig auf eine gemeinsame Schnittstellen-Spezifikation einigen. Die BAFin kann bereits seit zwei Jahren auf die Datensätze bei den Banken zugreifen. Diese „Kontoevidenzzentrale“ wurde im Zuge der Anschläge des 11.09.2001 eingerichtet, um organisierte Geldwäsche und die Finanzsysteme von Terror-Organisationen zu bekämpfen. Diese technischen Probleme werden laut Finanzministerium frühestens 2006 gelöst sein.

Bis dahin müssen die Ämter ihre Anfragen per Hand mit Hilfe eines Formulars starten, wozu das Bundesfinanzministerium Vordrucke an die Länder verschickt hat. Diese sehen u.a. vor, dass der Sachbearbeiter begründen muss, weshalb er eine Anfrage für erforderlich hält. Zudem braucht er die Unterschrift seines Vorgesetzten. Durch die „Dokumentation“, so das BVerfG in seinem Beschluss, sei sichergestellt, dass die Kontenabfragen einer „Plausibilitätskontrolle“ unterlägen und gerichtlich nachgeprüft werden können. Das händische Verfahren hat, so das Finanzministerium, „zwangsläufig Auswirkungen auf die Zahl der tatsächlichen Kontenabrufe, die in dieser Übergangszeit relativ gering sein wird“.

Das Bundesfinanzministerium begrüßte den Karlsruher Beschluss „ausdrücklich“. Die Entscheidung des BVerfG bestätige auch, „dass alle datenschutzrechtlichen Bedenken, die es punktuell noch gibt, letztlich keine Bedenken sind, die man noch aufgreifen müsste. Nachbesserungen halten wir nicht für denkbar und sie stehen auch nicht an“.

Diese Selbstgefälligkeit des Finanzministeriums ist aus Sicht des Unabhängigen Landeszentrums für Datenschutz Schleswig-Holstein (ULD) fehl am Platze. Die politisch Verantwortlichen wären mehr als gut beraten, zumindest die per Erlass erfolgten Einschränkungen in das Gesetz aufzunehmen. Ein ministerielles Schreiben kann ein verfassungswidriges Gesetz nicht verfassungskonform machen. Die Kritik der Datenschutzbeauftragten des Bundes und der Länder in ihrer Entschließung Ende 2004 hat weiterhin Gültigkeit: Die verfassungsgerichtlichen Anforderungen an die Normenklarheit und an die Transparenz werden vom Gesetz nicht beachtet, das darauf abstellt, dass eine anfragende Behörde ein Gesetz anwendet, das „an Begriffe des Einkommensteuergesetz“ anknüpft, wenn eigene Ermittlungen dieser Behörde - ihrer Versicherung nach - nicht zum Ziel geführt haben oder keinen Erfolg versprechen. Welche Behörden berechtigt sein sollen, können die betroffenen Bürgerinnen und Bürger nicht erkennen.

Das ULD weist zusätzlich darauf hin, dass die Nutzung der Bankdaten für Zwecke der Besteuerung und für die Berechnung von sozialen und staatlichen Leistungen mit einer Zweckänderung einhergeht, die nur gerechtfertigt werden kann, wenn überwiegende Gemeinwohlbelange überwiegen. Dem BVerfG kann nicht beigepflichtet werden, wenn es meint, mit der Abfragemöglichkeit werde das Vertrauensverhältnis zur Bank nicht beeinträchtigt. Das BVerfG betont in ständiger Rechtsprechung, allein die Furcht vor dateimäßiger Erfassung oder zweckwidriger Datennutzung könne die Menschen an der Wahrnehmung ihrer Rechte hindern. Dies muss erst recht gelten bzgl. einer gesetzlich völlig unbeschränkten Datenverarbeitung, wie sie im Rahmen des “Kontoevidenzverfahrens” vorgesehen ist.

Die Nutzung der dem Steuergeheimnis unterliegenden Daten durch andere Behörden kann nicht wirklich im Interesse der Finanzverwaltung sein. Befürchten Menschen eine Durchbrechung des Steuergeheimnisses für sonstige Zwecke, so kann dies Schaden im Hinblick auf die Steuerehrlichkeit haben, z.B. indem die Steuerpflichtigen ihre Konten ins Ausland transferieren.

Nach Ansicht des ULD bleibt der Bundesgesetzgeber aufgefordert, die kritisierten Regelungen so zu überarbeiten, dass das Recht auf informationelle Selbstbestimmung gewährleistet bleibt.